Нерухомість


Навігація

Головна » Новини » ВСУ » Проблеми судово-правової реформи

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ «ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО» (ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)

початок

5. Підвищення суддів по службі – Забезпечення належного кваліфікаційного рівня судді (Розділ V, Статті 21 та 82)

67. Розділ V складається з двох статей та передбачає створення Національної школи суддів України під контролем Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

68. Проте, Закон залишає можливість для політичних міркувань у підвищенні суддів України по службі. Вражає, що питання службового підвищення практично не врегульоване в Законі взагалі. Здається, що до цього дотичні лише деякі положення статті 80. Це не відноситься до частини першої, яка стосується переведення судді, обраного безстроково, з одного суду до іншого суду того самого рівня і спеціалізації. Предметом частини другої, натомість, є підвищення судді по службі, оскільки тут ідеться про переведення судді, обраного безстроково, до суду іншого рівня тієї ж судової спеціалізації. В частині третій знову начебто йдеться про переведення судді, обраного безстроково, до суду іншої спеціалізації, але того ж рівня, що знову не має відношення до підвищення по службі.

69. Вищезазначена частина друга статті 80 просто передбачає, що переведення судді, обраного безстроково, до суду іншого рівня тієї ж спеціалізації здійснюється Верховною Радою відповідно до процедури, встановленої цим Законом та Регламентом Верховної Ради України для обрання суддів. Не встановлюються жодні критерії або ж роль, яку повинна відігравати Вища кваліфікаційна комісія. Це схоже на те, що підвищення по службі перетворюється в чисто політичне питання, яке вирішується виключно Верховною Радою – органом, якому не годиться оцінювати «кваліфікації, чесноти, здібності та результати праці» суддів.

70. Рекомендується внести зміни до цієї частини Закону шляхом визначення критеріїв підвищення суддів по службі і залучення Вищої кваліфікаційної комісії суддів, належною їй значною мірою, до процедури підвищення суддів по службі.

6. Дисциплінарна відповідальність судді (Розділ VI, Статті 83-89)

71. У Розділі VI йдеться про дисциплінарну відповідальність судді, а також містяться положення стосовно Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. У попередній версії законопроекту було положення щодо окремої дисциплінарної комісії, а також Вищої кваліфікаційної комісії, проте функції цих двох органів не об’єднані в один єдиний орган в новому законі. Це демонструє спрощення процедури, що вітається.

6.1. Дисциплінарна відповідальність

72. У статті 83 йдеться про підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності. Вони більш стисло визначені, ніж у попередніх версіях законопроекту. Дисциплінарні провадження на основі порушення норм процесуального права тепер відкриваються лише щодо «істотних» порушень і визначено, що це стосується зокрема ненадання особі доступу до правосуддя на підставах не передбачених законом, порушення вимог до призначення справи тощо. Цей перелік підстав не викликає жодних критичних коментарів, проте багато залежатиме звичайно від застосування цих підстав на практиці. Орган з відповідною компетенцією, тобто Вища кваліфікаційна комісія суддів або Вища рада юстиції (стаття 85) повинна застосувати Закон в розумний спосіб.

73. Скаргу у дисциплінарній справі може подати кожний, кому відомі факти, що можуть мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді (частини перша та друга статті 84). Провадження не порушується за заявами, що не містять доказів, чи на підставах анонімної заяви чи звіту. Коли надходить скарга, Вища кваліфікаційна комісія суддів призначає одного з своїх членів перевірити інформацію. Він чи вона має повноваження витребувати інформацію та за результатами перевірки складає висновок з викладенням фактів та обставин, виявлених у ході перевірки, та пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Вища кваліфікаційна комісія приймає рішення з цього питання. Копія рішення надсилається судді, проти якого подано скаргу. Якщо вирішено порушити дисциплінарне провадження, суддю запрошують на засідання Вищої кваліфікаційної комісії, на якому розглядається справа, і він чи вона має право надавати письмові пояснення. Суддя чи представник судді має право надавати пояснення, ставити запитання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання і відводи. Однак, Закон не визначає чи суддя має право викликати свідків в свою підтримку чи їх допитувати, чи мають взагалі викликатися свідки, та чи Комісія спирається лише на звіт члена, який чи яка проводила перевірку. Ці питання повинні бути уточнені. Вища кваліфікаційна комісія може прийняти рішення щодо застосування санкцій. Якщо Комісія вважає, що суддю слід звільнити, вона може надіслати рекомендацію до Вищої ради юстиції. Рішення Вищої кваліфікаційної комісії має викладатися письмово та зазначати підстави для його прийняття.

74. Рекомендується детально описати окремі права захисту, надані судді. Член-доповідач Вищої кваліфікаційної комісії, чия позиція схожа з позицією прокурора, має бути виключений з обговорень та участі у голосуванні.

75. Подальший порядок щодо суддів місцевих і апеляційних судів, які підпадають під дисциплінарну юрисдикцію Вищої кваліфікаційної комісії суддів, описаний в частинах 2-13 статті 86 Закону. Щодо суддів вищих спеціалізованих судів і суддів Верховного Суду, які, відповідно до пункту 3 частини першої статті 131 Конституції, потрапляють під дисциплінарну юрисдикцію Вищої ради юстиції, частина чотирнадцята статті 86 Закону посилається на процедуру описану в Законі «Про Вищу раду юстиції». Ці положення не потребують жодних додаткових коментарів.

76. Відповідно до частини першої статті 88 Закону, до суддів може застосовуватися дисциплінарне стягнення у вигляді осуду або догани. Однак слід відзначити, що за наслідками дисциплінарного провадження Вища кваліфікаційна комісія суддів України може прийняти рішення про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади за наявності для цього підстав (частина п’ята статті 87 Закону). Вища рада юстиції, в свою чергу, теж може з власної ініціативи внести подання щодо звільнення судді з посади (частина перша статті 31 Закону «Про Вищу раду юстиції»). Порядок звільнення судді обговорюватиметься нижче.

77. Суддя, якого це стосується, може оскаржити рішення до Вищої ради юстиції або Вищого адміністративного суду України (частина перша статті 89). З тексту не зрозуміло, за яких обставин слід використовувати той чи інший механізм оскарження, але як вбачається з частин четвертої та п’ятої статті 89, це здійснюється у порядку, передбаченому Законом «Про Вищу раду юстиції» та Кодексом адміністративного судочинства. Текст цієї частини є дуже нечітким, а рівень узагальнення щодо настільки важливого аспекту не може не вражати, особливо на тлі вельми деталізованих інших частин Закону.

6.2. Вища кваліфікаційна комісія та Вища рада юстиції

78. У статтях 90-99 йдеться про Вищу кваліфікаційну комісію суддів. Цей орган разом з Вищою радою юстиції має намір гарантувати, щоб у процесі призначення судді не було неналежного або незаконного впливу. Склад обох органів заслуговує більш детального розгляду.

79. Вища кваліфікаційна комісія діє у складі одинадцяти членів, до яких входять шість суддів, які призначаються з'їздом суддів України, дві особи, які призначаються з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, одна особа, яка призначається Міністром юстиції України, одна особа, яка призначається Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та одна особа, яка призначається Головою Державної судової адміністрації України (частина перша статті 92 Закону). Строк повноважень члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України становить три роки з дня призначення.

80. Вищій кваліфікаційній комісії допомагають дисциплінарні інспектори, яким надаються право здійснювати перевірку на підставах дисциплінарного провадження. Відповідно до частини другої статті 98, має бути 33 дисциплінарних інспектора. Це здається дуже великою кількістю і не зрозуміло, чому необхідно визначати в законі, скільки має бути інспекторів. Певно, кількість інспекторів має залежати від потреби у них, яка в свою чергу має залежати від міри негідної поведінки членів судової системи.

81. Так як більшість Вищої кваліфікаційної комісії складають судді, залишається питання, чи це розумно та необхідно, щоб один з членів призначався виконавчою гілкою влади. Присутність у Комісії члена, що представляє Міністра юстиції, з правом голосу може спричинити сумніви принаймні на рівні заяв, щодо незалежності Вищої кваліфікаційної комісії, і не узгоджується з принципом розподілу влади.

82. Окрім того, також вкрай важливо, щоб інші десять членів Комісії, включаючи шість суддів, не призначалися на підставах приналежності до відповідної політичної партії. В іншому разі, ризик того, що розгляд на підставах заслуг кандидата знаходиться під впливом політичних міркувань, який вже присутній через участь представника Міністра юстиції, здається очевидним. Комісія тоді перетвориться на інструмент політики партії, незважаючи на те, що виглядає вона по-іншому.

83. Стосовно Вищої ради юстиції, її складу та ризику політизації, зроблено посилання на висновок до Закону «Про недопущення зловживань правом на оскарження» (див. CDL(2010)098).

7. Звільнення судді суду загальної юрисдикції (Розділ VII, Статті 100-112)

84. Статті 100–112 стосуються звільнення професійного судді суду загальної юрисдикції. Положення цього розділу такі ж як у попередньому законопроекті, за виключенням звільнення судді Верховною Радою.

85. Очевидно, що Закон враховує конституційні підстави для звільнення судді з посади (частина п’ята статті 125 Конституції та стаття 100 Закону). Конституційні підстави звільнення включають як ті випадки, коли за суддею є провина (наприклад, випадки набрання сили обвинувальним вироком щодо судді, згідно з пунктом 6 частини п’ятої статті 126 Конституції та статтею 106 Закону), так і обставини, коли суддя не вдавався до жодних дій, які підлягали би покаранню, а, приміром, просто досягнув пенсійного віку (пункт 2 частини п’ятої статті 126 Конституції та стаття 102 Закону). У Спільному висновку у березні 2010 року рекомендувалося чіткіше виписати текст, який наразі увійшов до Розділу VII Закону, розрізнивши дві можливі ситуації, які, як багато хто вважає, мали би передбачатися різні процедури. Ця рекомендація не була врахована. Як наслідок, наприклад, виникає враження, що суддя, який воліє піти у відставку за станом здоров’я, за наявності відповідного медичного висновку (стаття 103), по суті потрапляє під таку ж процедуру, як суддя, котрого засудили за карний злочин (стаття 106).

86. У попередньому висновку деякі підстави звільнення судді, які мають відношення до його неналежної поведінки, визначені надто нечітко чи надто широко (див. критику у попередньому Висновку, пункти 66-68) такі ж зауваження залишаються актуальними. Складається враження, що Закон намагається уникнути цього питання, не виходячи за рамки положень, що вже містяться в статті 126 Конституції України. Ці положення включають порушення суддею вимог щодо несумісності та порушення суддею присяги. Підстави до звільнення судді з посади мають бути викладені більш чітко та зрозуміло.

87. У будь-якому разі, повинні існувати положення, які б встановлювали, що повинно відбуватися з такими процесуальними питаннями як право бути присутнім на судовому засіданні, право на допомогу або право на виклик свідків, та як оскаржувати рішення Вищої ради юстиції.

88. Можна додати, що відповідно до частини п’ятої статті 126 Конституції, суддя звільняється з посади органом, який його обрав або призначив. Оскільки частина перша статті 128 Конституції передбачає, що призначення на посаду судді вперше здійснюється Президентом, а обрання на посаду судді безстроково – Верховною Радою. Не можливо позбавити Верховну Раду права звільняти суддів без зміни Конституції. Тим не менш, надання такого повноваження Верховній Раді, враховуючи неспроможність дотримання процесуальних гарантій, породжує ризик політизації способу звільнення суддів (такий самий ризик існує і при обранні суддів). Отже, стаття 126 Конституції повинна бути змінена з метою виключення можливості звільнення суддів Верховною Радою.

89. Що стосується порядку звільнення суддів Верховною Радою, то замість детальних положень, які містилися у попередньому законопроекті, зараз існує тільки положення, яке зазначає, що порядок розгляду питання про прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення з посади суддів, обраного безстроково, встановлюється Законом та Регламентом Верховної Ради України (стаття 111). Верховна Рада розглядає відповідне питання на пленарному засіданні, без попередніх обговорень та перевірок комітету. Як зазначалося раніше, це положення чітко спрямоване на зменшення ролі Верхової Ради в процесі обрання суддів і це вітається. Розгляд питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, починається з доповіді Голови Вищої ради юстиції або іншого члена ВРЮ. Рішення про звільнення судді приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Це є чимось на зразок кваліфікованої більшості, що також вітається. Проте, у разі неодержання необхідної більшості голосів народних депутатів щодо звільнення з посади судді, проводиться повторне голосування. Це положення видається дещо незрозумілим, оскільки складається враження, що якщо немає більшості голосів для звільнення судді, сам розгляд питання може провалитися. На перший погляд здається, що у разі відсутності кваліфікованої більшості щодо звільнення особи, стосовно якої висунуті звинувачення, з посади судді, розгляд цього питання має припинитися.

90. Інше проблемне питання стосується можливості оскаржити звільнення. Здається, що на практиці рішення Вищої ради юстиції щодо звільнення з посади суддів негайно передається до Верховної Ради і тільки після прийняття рішення Верховною Радою, такі рішення і ВРЮ і Верховної Ради можуть оскарженні у Вищому адміністративному суді. Це видається дивним, оскільки оскарження до Вищого адміністративного суду повинно відбуватися до початку процедури розгляду у Верховній Раді.

8. Суддівське самоврядування (Розділ VIII, Статті 113-128)

91. Багато з положень Розділу VIII є такими самим як і в попередньому законопроекті і рекомендації попереднього Висновку лишаються актуальними (див. пункти 71-109 Висновку у березні 2010 року). Значною зміною є виключення положень щодо органів суддівського самоврядування на регіональному рівні.

92. Насправді, Закон продовжує приділяти велику увагу органам суддівського самоврядування. Відповідно до частини першої статті 113 суддівське самоврядування являє собою самостійне колективне вирішення суддями питань внутрішньої діяльності судів. Відповідно до частини другої статті 113, суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення самостійності судів і незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їх діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами в системі судів.

93. Закон закладає дуже складну організацію системи суддівського самоврядування – таку складну, що подеколи вона просто спантеличує. Деякі схожі чи навіть ідентичні функції віднесені до повноважень аж трьох органів – зборів суддів, конференцій суддів і рад суддів. Рішення кожного з цих органів є обов’язковими. Більш того, хоча prima facie вся система здається вкрай демократичною, існування низки органів зі схожими чи навіть однаковими функціями може розмити авторитет кожного з таких органів. Застереження, викладене в Спільному експертному висновку від березня 2010 року, залишається актуальним: «Існують суттєві сумніви щодо ефективності системи, яка передбачає створення органів суддівського самоврядування на настільки багатьох рівнях. Масштаби імовірної «внутрішньої судової політики» видаються вельми великими. Органи суддівського самоврядування наділяються важливими функціями, але розпорошення відповідних повноважень серед багатьох утворень може призвести до заплутаної ситуації, коли різні органи здійснюватимуть однакові повноваження. За таких умов ефективність будь-якого з таких органів може бути поставлена під сумнів». Під час зустрічі у Києві різні співрозмовники порушували питання щодо незбалансованого представництва суддів в органах суддівського самоврядування, що передбачає таке представництво господарської та адміністративної юрисдикції, яке не відповідає пропорційній кількості суддів, які працюють в цих юрисдикціях.

94. Нарешті, Закон створює цілу систему органів суддівського самоврядування, але ще невідомо, чи він насправді наділить ці органи дієвими повноваженнями з розв’язання питань внутрішньої організації діяльності судів. Органи самоврядування можуть обговорювати різні питання і призначати делегатів, але, здається, вони часто залежатимуть від інших органів державної влади та місцевого самоврядування (до яких вони можуть направляти свої пропозиції). Є небезпека, що задекларовані завдання суддівського самоврядування і задекларовані функції органів суддівського самоврядування існуватимуть лише на папері. В цілому ж, як уже зазначалося в Спільному експертному висновку у березні 2010 року, є всі належні підстави замислитися над тим, чи не буде відверто доцільнішим переглянути всю систему суддівського самоврядування й створити, в якості єдиного органу самоврядування, нову Вищу раду юстиції, справді незалежну і плюралістичну за складом, де судді, обрані своїми ж колегами, становитимуть значу частину або навіть становитимуть більшість. Така Рада може створити підкомітети, які опікуватимуться конкретною проблематикою. Найкращий захист суддівської незалежності, як усередині, так і ззовні, може бути забезпечений такою Вищою радою юстиції, яка відповідатиме основним міжнародним стандартам незалежності судової системи. Така рада також може відповідати за підготовку суддів. Звичайно, таке рішення потребуватиме внесення поправки до Конституції.

95. Зрештою, існує низка специфічних питань, пов’язаних з системою суддівського самоврядування: Закон передбачає, що делегати на конференції суддів обираються, враховуючи «досвід роботи на посаді судді та їх авторитет» (пункт 3 частини п’ятої статті 115 та пункт 4 частини шостої статті 122). Такі критерії не є демократичними та можливо повністю витіснянь молодих суддів. Критерій «авторитет» є дуже невизначеним. Така система повинна більшою мірою відповідати демократичним принципам.

96. Частина третя статті 124 Закону, відповідно до якої група осіб, які не відносяться до судової влади, але можуть бути присутніми на з’їзді суддів, може тлумачитися таким чином, що ці особи мають статус тільки спостерігачів або запрошуються з особливою метою. Частина перша статті 125 Закону передбачає, що делегати З’їзду суддів України «обираються за принципом рівного представництва від кожної юрисдикції». Рекомендується забезпечити більш пропорційне представництво для того, щоб привести склад З’їзду у більшу відповідність до принципу пропорційності. З частини другої статті 127 випливає, що до складу Ради суддів входять по три представники від кожної конференції суддів. Рекомендується забезпечити більш пропорційне представництво, щоб привести склад Ради у більшу відповідність до принципу пропорційності.

97. Міністр юстиції та Міністр фінансів не повинні запрошуватися на засідання Ради суддів України з метою уникнення впливу цих установ (частини сьома та восьма статті 127).

продовження


RSS


Корисні посилання


«HRGH» ® Всі права захищені